Dostęp do informacji w zakresie składanych do placówek medycznych ofert na udzielanie zamówienia na świadczenia zdrowotne powinien odbywać się na zasadach określonych przez przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Radca prawny Jakub Kowalski, wspólnik naszej Kancelarii, przytacza uwagi praktyczne w tej kwestii na tle aktualnego orzecznictwa.
I. Charakter ofert składanych w konkursie jako przedmiotu informacji publicznej
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości charakter ofert złożonych w konkursie na udzielenie zamówienia na udzielanie świadczeń zdrowotnych. Powszechnie uznaje się, że stanowią one przedmiot informacji publicznej i co do zasady podlegają udostępnieniu w trybie opisanym ustawą o dostępie do informacji publicznej.
W tej kwestii prezentowana jest jednolita, ugruntowana linia orzecznicza. Jej najnowszym przejawem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2019 r. (II SAB/Kr 103/19), stwierdzający, że „oferty składane w postępowaniu o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1” (ustawy o dostępie do informacji publicznej). Analogiczny pogląd wyraził już w wyroku z 12 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny (w sprawie o sygnaturze I OSK 455/13), stwierdzając, że „oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią informację publiczną” oraz, że jeżeli „określone informacje zostały dołączone do akt organu administracji publicznej, nawet przez inne podmioty (osoby wnioskujące o zawarcie kontraktu), to stanowią one informację publiczną”.
II. Obowiązek udostępniania informacji publicznej przez SPZOZ oraz przez spółkę komunalną prowadzącą Szpital
Kwestia obowiązku udostępniania danych tego rodzaju przez Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej była przedmiotem wielokrotnych wypowiedzi sądów administracyjnych, w tym między innymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w sprawie o sygnaturze II SAB/Lu51/12 zakończonej wyrokiem z 13 czerwca 2012 r., wskazał, iż „Szpital jako Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej w zakresie, w jakim korzysta ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną”. Dalej w uzasadnieniu tego samego wyroku stwierdzono również, że „informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nim nie będącym, dotyczących sfery jego działalności” o ile tylko dokumenty takie służą „realizowaniu zadań publicznych” i odnoszą się do nich bezpośrednio.
Wszelkie obowiązki związane z udostępnianiem informacji publicznej, ciążą również na dyrektorze Szpitala prowadzonego w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w ramach którego wyróżnić można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia22 kwietnia 2015 r. (II SAB/Go 14/15) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. (II SAB/Wa 388/13). W drugim z tych wyroków wskazano na dwie istotne przesłanki do uznania Prezesa Zarządu Spółki z o.o. prowadzącej szpital za osobę obowiązaną do udostępniania informacji publicznej. Po pierwsze to, że taka spółka „wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia”, po drugie zaś, że jednostka samorządu terytorialnego posiada 100 % udziałów w takiej spółce. W ten sam sposób wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r. (IV SAB/Gl 56/15), stwierdzając, że skoro „Szpital w P. Sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego, w której Powiat [...] posiada 100% udziałów” a jednocześnie „Szpital realizuje zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia” to „Szpital jest podmiotem o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.”.
III. Obowiązek wydania decyzji odmownej (z pełnym uzasadnieniem) w razie odmowy udostępnienia choćby części dokumentów z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa
Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej (w tym wypadku całości lub części dokumentów ofertowych oraz protokołu komisji konkursowej) z uwagi na określone przeszkody ustawowe powinna nastąpić w formie wydania decyzji administracyjnej (art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), w której należy w szczególności wskazać konkretne dokumenty (wymienione z nazw lub opisu rodzaju zawartych w nich danych) oraz dokonać uzasadnienia. Pełny katalog elementów decyzji administracyjnej zawiera przepis art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaś musi zawierać między innymi wskazanie, dlaczego konkretne dokumenty Zamawiający (który ich treść zna) uznaje za niepodlegające udostępnieniu.
Na tym tle wskazać należy, że istnieją uzasadnione okoliczności przemawiające za tym by również na etapie przed zawarciem umowy przez zamawiającego publicznego znajdowała zastosowanie zasada wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2022 r. (II SA/Gd 500/21), zgodnie z którym „przedsiębiorca nie może zastrzec tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczącej ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji, warunków płatności, nawet jeżeli dana umowa nie jest realizowana w obszarze zamówień publicznych, co wynika z ogólnej zasady jawności finansów publicznych, w tym m.in. jawności umów, których przedmiotem jest dyspozycja środkami publicznymi.” Na konieczność liczenia się z jawnością oferowanych cen już od etapu ubiegania się o zawarcie umowy wskazuje podobna teza wyrażona (w sprawie dotyczącej wprost badań laboratoryjnych) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. (II SA/Sz 1271/17), zgodnie z którym Ceny jednostkowe przeprowadzanych badań nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa chociażby z tego względu, że wydatkowanie środków publicznych na ten cel musi podlegać kontroli, bowiem stanowi element oceny gospodarności i właściwego zarządzania tymi środkami” a „podmiot ubiegający się o udzielenie zamówienia na wykonywanie badań, finansowanych ze środków publicznych musi (…) mieć świadomość tego, że ceny badań będą objęte jawnością.”
Wydając ewentualną decyzję o odmowie udzielenia dostępu do informacji publicznej, adresat wniosku zobowiązany będzie szczegółowo uzasadnić przyczynę odmowy, wykazując przesłanki uznania danej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy (a nie jedynie ograniczyć się do wskazania, że w takim charakterze zastrzegł je oferent). Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie (dla przykładu wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1639/14): „z uwagi na to, iż zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy stanowi wyjątek od zasady jawności, to jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozmuleniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji”.
Jednocześnie adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej musi mieć świadomości, że w razie jakichkolwiek wątpliwości obowiązany jest przyjmować, że informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, a to dlatego, że „tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji” (tak. m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r. II SAB/Łd 50/14).
Ponadto przy konstruowaniu ewentualnej decyzji odmownej należy mieć na względzie wytyczne judykatury co do jej treści, które wskazuje chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. (II SA/Gd 734/12), w którym stwierdza, ze „Rozstrzygnięcia podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji zapadają w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., a uzasadnienie decyzji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji”
Jednocześnie podkreślić trzeba, że brak wydania takiej decyzji (całkowite milczenie lub ograniczenie się do odpowiedzi odmownej, która nie ma formy i niezbędnych elementów decyzji administracyjnej) oznaczać będzie bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, również podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe, trzeba wskazać, że działaniem znacznie mniej dla Szpitala kłopotliwym (a przy tym zgodnym z zasadą jawności w zakresie wydatkowania środków publicznych) będzie uwzględnienie wniosku.
IV. Podmiot występujący o wgląd do treści oferty w toku trwającego postępowania
Zapewnienie jak najszerszego dostępu do ofert w toku konkursu powinno leżeć w interesie Zamawiającego. Im więcej osób przygląda się ofercie (zwłaszcza w sposób krytyczny – jak to ma miejsce w przypadku wglądu w ofertę konkurenta), tym większe szanse na wykrycie potencjalnych uchybień tej oferty, które mogą zagrażać późniejszej realizacji umowy zgodnie z intencją Zamawiającego. Nawet gdyby uchybienia te były przez konkurentów wyolbrzymiane, to sytuacją bezpieczniejszą dla zamawiającego jest ich wyjaśnienie z oferentem, w którego ofercie czy to sam zamawiający czy to konkurent oferenta znalazł jakieś (rzeczywiste lub jedynie pozorne) uchybienia. Zamawiający może bowiem dzięki temu dostrzec, że w warunkach konkursu nie zastrzegł jakichś wymogów, które są dla niego jednak kluczowe a co za tym idzie konkurs unieważnić i w ponownym konkursie już swoje wymagania w doskonalszy sposób opisać.
Pojawiają się jednak orzeczenia, na które mogą powoływać się Zamawiający, którzy nie są zainteresowani zbyt dużą przejrzystością na etapie składania ofert. Wśród tych orzeczeń wskazać można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2021 r. (III SAB/Gl 68/21), w którym wskazano, że „treść ofert złożona przez podmioty uczestniczące w niezakończonym postępowaniu w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu stanowią ich dokumenty prywatne. Nie zostały one bowiem wytworzone przez organ, jeszcze nie służą realizacji zadań publicznych, nie odnoszą się do organów, które takich niewybranych ofert w żaden sposób nie wykorzystują przy realizacji zadań publicznych ani nie wydatkują w związku z nimi żadnych środków publicznych. Tracą ten prywatny charakter dopiero wówczas, gdy zostaną wybrane do realizacji zamówienia”. Jednocześnie w orzeczeniu tym wskazano, że „próba skorzystania z prawa do dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmiotu życia publicznego, jawność administracji i innych organów, nie stanowi realizacji celu ustawy. Celem prawa do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie, czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji”. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wytkał wnioskującym, że „byli (…) jednym z oferentów w postępowaniu, które w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji nie zostało jeszcze zakończone. Zatem wysoce prawdopodobne jest, ze występując z żądaniem udzielenia informacji (…) kierowali się interesem partykularnym a nie interesem publicznym, gdyż byli osobiście zainteresowani rezultatem postępowania. Z powyższego wynika, że wnioskodawcom może chodzić o realizację interesu własnego, a nie publicznego. Taki cel uzyskania informacji jest zaś sprzeczny z celem ustawy”.
Wynika z powyższego, że w przypadku, w którym Zamawiający nie udziela dostępu do oferty konkurenta od ręki i bez formalnego wniosku, bezpieczniej (zmniejsza to szanse na skorzystanie przez Zamawiającego z pretekstu do nieudzielenia informacji) by wniosek o dostęp do informacji publicznej w postaci ofert wszystkich oferentów (nie wyłączając oferty własnego pracodawcy) składał pracownik w imieniu własnym, jako osoba fizyczna, której prawo dostępu do informacji publicznej bezwzględnie przysługuje, a której trudno zarzucić bezpośredni interes osobisty w uzyskaniu takiego dostępu.
