Z początkiem stycznia 2019 r. ZUS rozpoczął intensywne działania mające na celu kontrolę prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich przez pracowników. Poza podejmowanymi w ramach ustawowych obowiązków czynnościami zmierzającymi do ustalenia tych ubezpieczonych, którzy wykorzystują zwolnienia lekarskie w sposób niezgodny z ich celem, ZUS korespondencyjnie wzywa do składania comiesięcznych raportów o wynikach kontroli prowadzonej przez przedsiębiorców będących płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne. Załącznikiem do pisma jest formularz mający ułatwić pracodawcy przekazywanie żądanych przez ZUS informacji w cyklach miesięcznych.
Pojawia się pytanie, czy pracodawcy w ogóle mają obowiązek podejmowania tego typu działań kontrolnych wobec swoich pracowników i czy wezwanie Zakładu znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa?
Odpowiedzi na to pytanie należy szukać w ustawie o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa z dnia 25 czerwca 1999 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1368 t.j., dalej jako: ustawa). Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz płatnicy składek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 (czyli: płatnicy składek na ubezpieczenie chorobowe, którzy zgłaszają do ubezpieczenia chorobowego powyżej 20 ubezpieczonych), są uprawnieni do kontrolowania ubezpieczonych co do prawidłowości wykorzystywania zwolnień od pracy zgodnie z ich celem oraz są upoważnieni do formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich.
W konsekwencji, do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich, poza jednostkami ZUSu, są uprawnieni płatnicy składek na ubezpieczenie chorobowe, którzy zgłaszają do ubezpieczenia chorobowego powyżej 20 ubezpieczonych. Zgodnie z literą ustawy jest to jednak uprawnienie, a nie obowiązek.
Dlaczego zatem ZUS w swojej korespondencji wprowadza przedsiębiorców w błąd informując, że „ustawowy obowiązek kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy jest nałożony także na płatników składek, którzy ustalają prawdo do zasiłków i je wypłacają”? Skoro ustawa nie wymaga od przedsiębiorcy takiej aktywności, działanie ZUSu należy uznać za wykraczające poza ramy prawa.
ZUS, broniąc swojego stanowiska, powołuje się na rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich z dnia 27 lipca 1999 r. (Dz.U. Nr 65, poz. 743), wydane na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy. Mowa w nim o obowiązku przeprowadzania przez płatników składek na ubezpieczenie chorobowe, którzy zgłaszają do ubezpieczenia chorobowego powyżej 20 ubezpieczonych, kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy z powodu choroby lub konieczności sprawowania przez ubezpieczonego opieki nad członkiem rodziny.
Wyraźnie widać więc, że prawodawca jest niekonsekwentny, a przedstawione regulacje niespójne.
Problem ten dostrzegł Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, który w mediach społecznościowych informuje, że złożył wniosek do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o wykładnię, czy praktyka ZUS jest zgodna z prawem. We wniosku wskazał, że „rozporządzenie do ustawy, w którym uprawnienie nadane przez ustawodawcę ewoluuje w obowiązek, narusza zasadę lex superior derogat legi inferiori – czyli jest sprzeczne w tym zakresie z ustawą i jako takie nie może stanowić podstawy prawnej dla ZUS”.
Rozbieżności interpretacyjne pojawiły się zatem w związku z brzmieniem przepisów ustawy i rozporządzenia, które są ze sobą sprzeczne. Należy podkreślić, że rozporządzenie jest wyłącznie aktem wykonawczym do ustawy, wydawanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, a zatem to ustawie należy przyznać prymat. W polskim porządku prawnym rozporządzenie nie może wykraczać podmiotowo i przedmiotowo poza delegację ustawową.
W konsekwencji, obowiązek kontroli zwolnień lekarskich nie ciąży na płatniku składek. Jak wskazuje Rzecznik MŚP, Adam Abramowicz, „samo uchwalenie Konstytucji biznesu nie wyeliminowało z automatu wszystkich bubli prawnych. Ale rolą Rzecznika MŚP jest właśnie czuwanie nad tym, by skutki wprowadzanych regulacji nie biły rykoszetem w tych, dla których to prawo doskonalimy. Jeśli ustawodawca dał pracodawcy prawo do formalnej kontroli zwolnień lekarskich pracowników, to nie przymuszajmy go, by z tego prawa korzystał. I nie żądajmy sterty dodatkowych sprawozdań od ludzi, którzy na buchalterię naprawdę nie mają czasu”. Rzecznik MŚP zauważa zatem także, że problematyczne z punktu widzenia organizacji procesu pracy, a także wysoce czasochłonne może być dla pracodawcy prowadzenie kontroli zwolnień lekarskich pracowników i comiesięczne wprowadzanie jej wyników do ewidencji.
Konfederacja Lewiatan, reprezentująca interesy polskich przedsiębiorców prywatnych, pod koniec stycznia 2019 r. uzyskała zapewnienie ZUS, że przekazywanie przez pracodawców informacji o przeprowadzonych kontrolach, ma charakter dobrowolny, a inicjatywa ZUS ma na celu wyłącznie ograniczenie absencji chorobowych.
Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że ZUS informując, iż z ustawy wynika dla płatników składek obowiązek kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy swoich pracowników, naruszył zasadę działania organu administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa.
Katarzyna Robak
radca prawny
